【引言】2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”

【摘要】机构编制资源是重要政治资源。要坚持优化协调高效原则，严控人员编制，同时把“瘦身”与“健身”结合起来，妥善解决严控与满足发展需要之间的矛盾。近年来，安徽省在“瘦身”上持续发力，严控编制总量。同时，随着经济社会快速发展，政府提供的公益服务总量增加、质量提升，事业单位编制需求不断释放，如何通过创新管理化解编制总量控制和刚性需求之间的矛盾，让沉睡的编制数字转化为党管人才的有效抓手，成为当前编制管理的重要课题。

安徽省针对编制管理存在的“无编可用”与“有编不用”并存、资源固化、编制管理脱节等突出问题，通过建立“省级统筹、重点保障、动态调整、周转使用”的编制周转池制度，激活沉睡闲置的编制，不断提升编制资源使用效益。以管理信息化为支撑，实现编制资源“云”整合，打破行政层级和行业部门间的编制壁垒，实行全省存量编制“一盘棋”；通过对重点行业实行“靶向”精准供给，制定“一校一策”“一院一策”的周转池编制用编与进人标准，实现编制使用由粗放型向集约型的转变；规范建立使用评估程序，实现周转编制动态管理和周转使用，保证周转池编制能放能收和使用效益最大化；深度优化周转池编制管理，配套解决岗位设置、职称评聘、社保衔接、人才招聘等基础性衔接性问题，激发编制在人才队伍建设中的导向和激励作用。

编制周转池制度坚持党对机构编制工作的集中统一领导和以人民为中心的工作导向，通过“编制银行”“共享编制”“所有权使用权分离”等方式盘活存量编制资源，探索形成统筹使用各类编制资源的“安徽方案”，提高了机构编制围绕中心、服务大局的能力。

【关键词】编制资源 编制周转池 编制管理创新

一、背景情况

中央要求，统筹使用各类编制资源要“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”。而要将人员编制总额控制在2012年底统计数以内难度很大，更难的是如何盘活存量，保障人民群众日益增长的公益服务需求。从安徽情况看，全省教育、卫生等民生领域事业单位人员编制短缺的矛盾十分突出。截至2016年7月，本科高校生师比平均达26:1，少数高校甚至高达40:1，远高于教育部规定的生师比18:1的达标标准，专任教师缺口近1万名，编制紧缺成为高校高层次人才引进的制约性因素。如作为安徽省属高校代表的安徽大学，从1999年“三定”后至2015年16年间，在校生从7000余人激增近3.6万人，增长率高达489.2%。而同期，核增专任教师事业编制仅351名，增长率为17.4%。面对巨大反差，安徽大学人事处处长感慨道：“无编可用的压力解决不了，学校引不来优秀的教师，更留不住优秀的教师。”公立医院床位数与编制比平均不足1:0.45，与国家公立医院编制标准有很大差距，卫生专业技术人员缺编近6万名。一些医院多年来规模成倍数扩张，编制却“岿然不动”，少数医院30年没有重新核定过编制。

为全面准确贯彻落实中央决策部署，既守住总量不增，又要满足事业发展的刚性需求，安徽把找准编制管理突出问题根源作为解决问题的切入点，全面深入分析全省编制近10年的总量变化及使用等情况，剖析教育、医疗等行业单位的突出矛盾，对全省编制资源配置问题进行了深入分析：

一是总量不足、存量不活问题突出，“无编可用”与“有编不用”情况并存。全省近110万事业编制，2012年至2017年常态空编15万多名，按照现行标准全省高校专任教师缺编1万名，全省公立医院卫生专业技术人员缺编6万名，余缺相抵后仍有8万名空编。

二是需求过大、服务不够问题突出，“一定终身”和“资源固化”情况严重。全省大多数高校在1998年至2002年期间核定编制，而近15至20年正是高等教育迅速发展阶段，很多学校在校生数增加4至5倍，多者增加7倍以上，但编制一直未做相应调整。当前编制需求过大，是长期以来服务保障没跟上、问题日积月累的结果；公立医院情况更是如此，有的医院由于在编人员比例越来越小，为保证同岗同酬，按照“大数法则”，自行“去编制化”管理。

三是供给不足、结构不优问题突出，“粗放管理”和“重管轻用”情况严重。一方面，全省近4万个事业机构，由于存量编制过于分散，加上编制实行分级管理，刚性收回矛盾大，收回的编制也难以全省统筹解决重点问题，动态调整的力度和成效十分有限；另一方面虽然在高校和公立医院推进后勤服务社会化，但工勤编制仍占有一定比例。安徽省委编办负责人认为：“在不新增编制的前提下，创新编制管理供给方式，可以很好解决用编供需矛盾。”

安徽省是全面创新改革试验省、综合医改试点省，“双一流”高校建设和公立医院发展迫切需要编制资源支撑保障，必须改变编制资源部门化、存量编制碎片化、编制管理粗放化的现状，解决资源不活、服务不优、投放不准问题，在活化编制资源、主动提供服务和精准提供保障上下功夫。

二、主要做法

面对现实的迫切需求，在深入分析论证的基础上，安徽活用金融存贷理念，建立“编制银行”，形成了以编制周转池制度破解编制资源配置困境的基本思路：在不改变各单位编制所有权前提下，将编制所有权与使用权分离，依托机构编制管理大数据平台，将长期闲置的空编使用权统筹起来，建立“周转池”（相当于存款），向教育、卫生等急需行业投放（相当于贷款），专门用于保障专业技术人员。编制周转池制度从破解传统编制管理存在的资源固化问题入手，以管理信息化为支撑，打破行政层级和行业部门间的编制壁垒，统筹全省存量编制资源，激活长期闲置编制的使用权，着力化解“无编可用”与“有编不用”并存的资源不活、配置不优问题。

在基本思路初步形成后，安徽省编办先后调研安徽大学、安徽建筑大学、合肥学院等本科高校，深入合肥、阜阳、滁州等地走访和蹲点调研20多家公立医院，摸清情况、梳理问题，针对高校与公立医院的差异，系统研究、分别制定建立高校和公立医院编制周转池制度试点方案，具体明确编制周转池制度“省级统筹、重点保障、动态调整、周转使用”的基本原则和运行方式。

（一）在来源上依靠机构编制大数据平台，统筹全省存量编制

安徽省把机构编制大数据平台建设作为编制管理现代化的基础，投入巨大精力打造“四库合一”（机构编制实名制信息库、机构编制核查数据库、机构编制统计数据库、机关事业单位人员工资统发数据库）的机构编制大数据平台，实现机构编制数据的精准核算和动态监控。编制周转池制度以机构编制管理大数据平台为依托，打破行政层级和行业部门间的编制壁垒，在“云”端整合编制资源。经省编委会研究，以全省常态化空余事业编制作为资源库，结合本科高校、公立医院编制配备行业标准，在全省空余编制总量中统筹9万名空编，建立编制周转池，其中高校周转池规模1万名、公立医院周转池规模6万名、中小学教职工周转池规模2万名。

（二）在管理上建立全省统筹工作机制，确保落实总量控制要求

安徽省有122个编制管理单位（省本级、16个地级市、105个县市区），在编制周转池制度建设中，坚持把省级统筹作为最重要的原则，实行统一领导、统一调度、统一使用和精细化管理，既确保形成规模效应，又确保总量不超基数、人员不超编制“双不超”。在周转池编制使用上，建立“计划使用、年度申报”的用编制度，其中本科高校和中小学由省编办审核，公立医院报经省编办备案同意后再由市、县编办核准。经省编委批准，专门印发关于编制周转池制度试点工作有关问题的通知，明确各地不得自行建立周转池，必须按照省里统一部署开展工作。全省普遍建立用编进人前置审核制度，编制使用计划由各级编委核准同意，根据事业发展需要向重点领域倾斜，严控职能弱化领域的编制使用计划，为统筹使用编制资源创造条件。

（三）在投放上坚持重点保障，提高编制使用效益

编制是紧缺资源。安徽省改变过去大水漫灌式的编制保障方式，在编制周转池制度建设中，将统筹的编制重点用于保障矛盾突出的医疗、教育两大领域。在保障对象上，不是将医院、学校所有的岗位纳入周转池编制保障范围，而是向关键岗位精准投放，编制使用的整体效益得以提升。在本科高校，按照“一校一策”原则建立用编进人标准，将周转池编制专门用于引进高校高层次人才和补充专任教师；在公立医院，按照“一院一策”原则建立用编进人标准，将周转池编制专门用于医疗卫生专业技术人员和骨干护理人员。

（四）在配置上坚持动态调整周转使用，严防资源再度固化

为避免再出现传统编制管理“一核定终身”、编制资源固化等问题，安徽省在制度上进行了精心设计。周转池事业编制周转期为三年，三年期满，由机构编制部门会同有关部门对各单位使用周转池编制情况进行绩效评估，依据制度运行效益确定是否向该单位继续投放周转池编制。运行效益明显、又确有长期需要的，可重新核定周转池编制规模，继续使用周转池编制；使用绩效不高的，通过控制用编进人，逐步压缩周转池编制规模直至完全收回。本科高校和公立医院在建立周转池的同时，利用自有编制配套建立自建池，当自建池编制有空缺时，使用周转池编制人员有序向自建池流动，保证周转池编制能放能收。

（五）在政策上坚持综合配套，有效发挥编制在人才队伍建设中的基础引领作用

在工作实践中，安徽省将编制周转池作为一个制度体系来谋划建设，而不是简单增加编制。编制周转池制度主要政策文件由省编办牵头，会同省委组织部、省人社厅、省财政厅以及教育、卫生等部门共同印发，同步明确人员管理、岗位设置、职称评定、财政保障、社会保障等政策。使用周转池编制人员为所在单位在编人员，落实相关单位在编人员职称评定、财政保障、社会保障制度；周转池编制纳入岗位设置编制基数，人社部门根据核定的周转池编制数增加岗位。

自2016年8月首先在高校启动编制周转池制度试点工作以来，安徽省已经先后制定出台本科高校、公立医院、乡镇卫生院、中小学等4个编制周转池制度实施方案，在这四大领域全面推行编制周转池制度。4个编制周转池制度着眼解决行业的突出问题，各有不同侧重点。

高校编制周转池制度，着眼解决本科高校专任教师和高层次人才编制短缺问题，已覆盖全省本科高校，核定周转池编制6130名。

公立医院编制周转池制度，着眼解决公立医院“缺编、缺岗、缺自主”的“三缺”问题，确立了“1351”制度构架（即明确1个功能定位、构建3个池子保障、打通5种用人渠道、实现1个目标）。“1个功能定位”就是明确公立医院坚持公益性、兼顾社会化的功能定位；“3个池子保障”就是建立统筹存量编制的周转池、单位自有编制的自建池、社会化用人的控制员额池；“5种用人渠道”就是选人用人的绿色通道、公开招聘、预聘培养、自主聘用和服务外包；“1个目标”就是实现公立医院管理规范和用人自主。公立医院编制周转池制度，已覆盖省市县三级199家公立医院，核定周转池编制5.4万名，核定社会化用人员额6.6万名。

乡镇卫生院编制周转池制度，着力破解乡镇卫生院人才“引不进、留不住、用不好”的难题，依托县域内医共体，建立“县级统筹、乡镇所有、统一使用”的“县管乡用”用人机制，与县级公立医院编制周转池制度有效衔接，在全省县域医共体全面推进。

中小学教职工编制周转池制度，在全面落实城乡统一的中小学教职工编制标准并对小规模农村学校实行班师比核编的基础上，再增加5%的编制，以设区市或县（市）为单位建立编制周转池，采取区域统筹、保障急需、用后返还、动态流转的管理办法，用于保障临时急需和阶段性用编需求，核定周转池编制近2万名。同时，建立动态核算和动态分配机制，依据生源分布变化情况，由省里对各市、县中小学教职工编制使用权实行余缺调剂，为生源增长较快的市、县跨区域调剂1.6万名编制的使用权。

编制周转池制度推行近3年来，为贯彻落实统筹使用各类编制资源探索了路径，改革成效逐渐显现。

一是在不新增编制总量的前提下，通过多元配置、一次使用的方式盘活了存量编制资源，有效实现了编制资源跨层级、跨部门、跨行业统筹管理和动态使用，满足重点领域的用编需求。已建立周转池制度的199家公立医院床位与编制比达到1:0.82、床位与人员比达到1:1.24，基本满足了医院医疗服务发展的需求。首批建立编制周转池制度的阜阳市人民医院，原有720名编制核定于1987年，到2017年30年没有调整，床位从当初的几百张上升到现在的3000多张，通过周转池制度增加1290名编制。

二是充分发挥编制在人才汇聚、激励和发展等方面的基础保障作用，释放了“招才引才有编制、培养晋升有岗位、选人用人有自主”的改革红利。“在人才还未完全断层前保障编制，这个制度非常及时。”天长市中医院负责人说：“过去，医院员工600多人，编制只有154个，虽然在编、不在编实行同工同酬，但员工心理预期不稳定、有差异，医院的服务水平、质量也受到影响。现在，对于高学历人才、一线关键岗位急需人才，我们都有底气引进了。”

三是通过同步落实与编制管理相衔接的岗位设置、职称评聘、社会保障等政策，形成了完备的政策制度架构，依法合规地解决了人才选聘、养老保险等政策衔接配套问题，实现了从单纯的编制管理到全方位服务保障的转变。编制周转池制度首批试点单位合肥学院是中德教育合作示范基地。学院人事处负责人说：“过去，由于编制限制，学校难以引进高层次人才，对科研和教学有很大影响，与编制数量挂钩的职称数也难以留住需要晋升职称的中青年人才。”实行编制周转池制度后，该校新增266名周转池事业编制，增加正高和副高级专业技术岗位165名，使用周转池编制引进85名高层次人才，不仅可以吸引和留住人才，职称名额也相应增加，调动了教师的积极性，为该校中德教育合作示范基地建设和应用型高水平大学建设发挥了重要支撑作用。

编制周转池制度作为一项创新制度，在建设推广过程中难免遇到一些新问题，如在政策的落地生效上，相关职能部门需进一步加强协作配合，在人员管理、岗位设置、职称评定、财政保障、社会保障等配套政策方面仍需不断衔接完善。在制度本身的建设完善上，要注重运行机制优化，防止“有编难用”情况发生；要注重完善规范管理制度，在确保编制总量不突破前提下，防止编制资源再次固化。

三、经验启示

党的十九大和十九届三中全会对强化机构编制管理刚性约束、统筹使用各类编制资源和优化编制资源配置提出了明确要求。强化机构编制管理的刚性约束，必须坚决把编制总量控制在中央规定的规模内；但又不能简单片面理解“总量控制”的要求，忽视优化资源配置，影响事业发展。安徽的编制周转池制度立足省情，通过创新管理化解了编制总量控制和刚性需求之间的矛盾，形成了统筹使用各类编制资源的“安徽方案”，具有很强的启发借鉴意义。

1．统筹使用各类编制资源必须坚持党对机构编制工作的集中统一领导，根据党和国家事业发展需要进行科学配置。机构编制工作是配置党的执政资源的基础性工作，必须在党的领导下，围绕党的决策部署配置好编制资源。安徽的编制周转池制度，就是围绕省委关于全面创新改革试点省建设和综合医改试点的决策部署，在省委的正确领导和高度重视支持下进行的。在制度的前期调研阶段，省委主要负责同志召开座谈会，针对编制保障存在的问题，要求机构编制部门拿出切实可行的解决方案；在周转池制度谋划起草阶段，省委主要负责同志听取汇报，给予有力指导；在决策实施阶段，省委主要负责同志在有关重要决策和重要会议上多次提出工作要求。正是在省委的坚强领导下，安徽的编制周转池制度才能从单一领域试点到多个领域全面推开，改革成效逐步显现。

2．统筹使用各类编制资源必须坚持以人民为中心的工作导向，切实做到保障重点、服务发展。编制是重要执政资源，必须以人民群众的需求作为编制资源保障的风向标，切实把编制资源配置到社会急需的地方。当前教育、医疗卫生、食品安全、生态环境、扶贫等领域，在满足人民群众需求方面还面临不小压力。编制部门要善于以群众反映的突出问题作为切入点，加大统筹编制资源的改革力度，发挥机构编制在重点领域、重要行业和重大民生方面的服务保障作用，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。安徽编制周转池制度坚持以人民为中心的工作导向，针对高等教育、公立医院、基层医疗、基础教育领域的民生短板，找准编制资源保障的重点方向，提升了教育、医疗领域服务保障能力。

3．统筹使用各类编制资源必须完善配套政策、加强部门协同。机构编制在管理全流程中具有基础性作用。统筹使用各类编制资源，必须推动各方配合和联动，打好组合拳，才能充分发挥机构编制龙头牵引作用，将人员编制与财政预算、人事制度以及干部管理等紧密结合，通过编制部门与组织人事、财政部门的联动协同管理，落实统筹编制管理有效性，增强编制管理权威性。安徽编制周转池制度就是通过组织、编制、人社、财政、教育、卫生等部门共同施策，配套解决岗位设置、职称评聘、社保衔接、人才招聘等基础性衔接性政策问题。

4．统筹使用各类编制资源必须树立创新思维，结合新形势新任务创新工作方法。中国特色社会主义进入了新时代，我国迈入高质量发展阶段，如果墨守传统思维，一成不变地沿用陈旧管理方法，极易造成编制管理与现实需求脱节。安徽编制周转池制度，坚持以新时代机构编制工作需要为导向，以创新思维有效整合了编制资源。目前，安徽为适应周转池制度运行的需要，持续推进管理手段创新，基本完成机构编制实名制管理新系统研发，设计理念更先进、设置指标更精确、数据控制更规范，为编制周转池制度执行提供了更先进的技术支撑。

【思考题】

1．统筹使用各类编制资源已经成为新时代的新课题，各级机构编制部门如何全方位、全过程、系统化地提出应对措施？

2．如何破解“编制周转池制度”在建设推广过程中遇到的人员管理、岗位设置、职称评定、财政保障、社会保障等配套政策衔接、运行机制优化和管理制度规范完善问题？