习近平同志强调：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”生态文明建设要求协调方方面面的利益关系，形成全社会一致的行动，这首先需要运用完善而严格的制度体系加以调控、引导、规范和保障。党的十八大把生态文明制度建设作为生态文明建设战略框架的重要组成部分，中共中央政治局第六次集体学习更是提出了构建我国生态文明制度体系的战略任务，党的十八届三中全会再次强调要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立系统完备的生态文明制度体系。

一、生态文明制度和法规是推进生态文明建设的切实保障

习近平同志指出，“积极探索，建立健全体制机制，执行最严格的保护制度，我们别无选择”，要建立健全各项规章制度，坚持科学管理和严格管理，坚决杜绝各种浪费资源的现象，从完善法律法规和资源管理体制入手，加强自然资源的合理开发利用和保护，提高资源利用效率和综合利用水平。这些论述阐明了生态文明制度建设的重要性和紧迫性。

用制度保障生态文明建设，基本路径就是要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。生态文明制度体系最终要改变当前的经济社会发展评价方式，从目标、考核办法、机制三个层面形成新的制度。其中最为基本的是目标的确立，要求改变当前唯GDP论英雄的政绩观，形成经济、社会、生态环境协调发展的综合评价体系。相应地，也就需要对考核办法进行必要的修正，最终通过新的考核方式形成有利于生态文明建设的体制机制，这也是生态文明制度建设最重要、最紧迫的任务。在评价体系上率先突破，有利于改变当前不科学、不可持续的政绩考核方法，更重要的是，有利于引导全社会树立正确的发展观念和价值取向，使生态文明理念在全社会牢固树立。

二、生态文明制度建设是全面深化改革的重要任务

习近平同志指出，要坚持政府调控、市场调节、公众参与、开放合作，政府加大投入、强化监管，并提高公众参与程度，充分运用市场机制，科学配置各种社会资源，发挥综合效益。这充分说明市场与政府在生态文明建设中应该相互补充、扬长避短，二者都是促进生态文明建设的不同手段。也就是说，在生态文明建设领域，市场仍然是资源配置的基础，政府的主要功能则是引导和调控，这与全面深化改革的要求完全吻合。

党的十八届三中全会对全面深化改革作出了系统部署，将加快生态文明制度建设作为全面深化改革的重要任务之一。生态文明制度建设的成效直接影响我国改革与发展的系统性和全面性。在生态文明建设中，既要充分发挥政府调控作用，以弥补市场失效，也要发挥市场机制的决定性作用，以提高资源配置效率。生态文明建设是政府重要的职能，但这并不等同于全部由政府包揽，完全由财政投入和政府购买服务，也可以利用市场机制，以合理的成本实现生态文明建设的最大效益。在生态文明建设中政府调控和市场机制不可或缺，而合理界定二者的边界主要靠制度。习近平同志指出，政府也不是只能当被动的“守夜人”，要有所为有所不为，工作重点要转变，要从过去冲在第一线招商引资、扩大投资，转向维护公平竞争市场环境、制定标准、保护环境、支持创新等。这主要包含了两层含义：一是生态文明建设中政府职能需要转变，需要从市场领域退出，转变到提供公平的竞争环境上来；二是政府行使“硬约束”，必须建立在完善的法律体系和强大的制度执行力基础上，这也是生态文明制度建设的主要内容。在市场机制方面，习近平同志强调“把市场调节作为节能降耗和污染减排的基本手段，加快形成有效的资源开发和生态补偿机制”。在生态文明建设中，市场调节应该是基本手段，党的十八届三中全会中提出的14项生态文明制度，大部分属于市场调节范围，如自然资源资产产权制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度等，这些制度的有效运行，必须有与之相适应的法律法规体系来保障。只有建立科学、完善的制度体系和法律法规体系，才能实现市场与政府有效互补，也才能顺利实现全面深化改革的各项任务。

习近平同志鼓励生态改革，比如2015年6月在贵州考察指导工作时指出：“在生态文明建设体制机制改革方面先行先试，把提出的行动计划扎扎实实落实到行动上。”生态文明制度建设是全面深化改革的突破重点，也是现实要求。创新性的制度设计和完善的法律法规体系，一方面有利于发挥市场在生态文明建设中的决定性作用，将政府过度干预的领域重新放权于市场，充分发挥市场的资源配置功能和纠偏功能，摆脱异化消费和异化生产的制度陷阱，建立起成本与效益对等的有效运行机制。另一方面，有利于强化中央政府对地方政府影响资源环境的行政决策和执行行为的监督与制约制度，规范政府行为，有利于建立和完善各级政协、民主党派、群众团体、新闻媒体和公民个人对政府资源环境行政决策和执行行为的监督制度，有效克服政府失灵。

三、生态文明法治化建设是全面推进依法治国的重要内容

全面推进依法治国，是全面建成小康社会的战略部署，是推进全面深化改革的重要保障。生态文明建设涉及方方面面的工作和很多部门的职权，必须科学配置行政组织，保障资源供给，而这依赖于法治建设。通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，最大限度地统筹发挥自然资源和环境的作用，防止部门的行政监管出现缺位、越位和不到位现象。生态文明建设需要全社会共同努力，也需要法治的跟进。通过法律授予社会群体平等的环境基本权，保障社会成员的生态福利，提高社会成员参与生态文明建设的积极性。同时，要通过法治建设约束社会成员的不文明行为，彰显法律的权威性，为生态文明建设营造良好的法治氛围。

习近平同志指出，要在广大干部群众中树立法律的权威，使人们充分相信法律、自觉运用法律，形成全社会对法律的信仰。生态文明制度建设包括对现有生态文明相关法律进行梳理、完善，目的就是树立法律在生态文明建设领域的权威，通过法律对破坏生态环境的行为进行严格的约束。同时使政府、企业、个人形成对法律的信仰，依靠法律解决生态文明建设中的问题与矛盾。

习近平同志关于推动生态省建设走上法治化轨道的论述，就强调了法治对生态建设的重要性。此后，习近平同志又分别提出了“加强依法治海”、“安全环保法治化”等思想观点，对发展海洋产业和生态农业等领域提出了法治建设的要求。以上表明，习近平同志法治思想早已渗透在生态文明建设的指导思想中。

习近平同志指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这充分显示了新的法治思维、法治理念和法治方略对我国生态文明制度建设具有重大指导意义和促进作用。任何观念或者理念的科学、民主和有效实施，必须用法治的思维、法治的方法和法治的措施予以推进，生态文明建设尤其如此。生态文明制度建设，就是要使生态文明建设实践更加规范化、制度化和法治化，就是要使生态文明建设有科学的规则可以依据、有周密的措施可以实施、有民主的标准可以评价、有严格的责任可以追究。推进生态文明制度建设，既要针对现有问题进行制度创新，又要对现有的法律和制度进行完善，更重要的是通过立法的完善、执法力度的强化、司法的严格，对生态文明建设各环节进行全面的检视，对经济、社会、生态、文化政策、法律法规和实施制度进行创新和完善，全面提升生态文明建设的“品格”。

四、生态文明制度化、法治化建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面

习近平同志指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。”这充分说明了生态文明制度在国家治理体系中的地位。从国家治理角度赋予生态文明制度建设新的内涵，是习近平同志生态文明制度建设相关论述的重大创新。

国家治理体系包括治理主体、治理功能、治理权力、治理规则、治理手段等诸多方面。治理主体包括政党、政府、市场组织、企业、公民等；治理功能包括规划、组织、资源配置、协调整合、持续发展等；治理权力主要是指国家权力和社会权力、公共权力与资本权力、正式权力和非正式权力相互交织的权力制衡体系；治理规则包括了意识形态、法律、道德、文化、习惯和习俗等；治理手段包括行政手段、经济手段、教育手段、法律手段、信息手段等。

作为国家治理体系重要组成的生态文明制度体系，同样具有这些内涵。首先，生态文明制度的执行主体是政府，生态文明制度建设既是对政府行政制度的完善，也是对政府行政观念的转变。建立完善的生态文明制度体系就是要使政府在生态文明建设领域发挥领导和示范作用。通过制度体系的构建，领导并引导全社会积极建设生态文明。其次，生态文明制度体系是一个包括规划、组织、资源配置、协调整合、持续发展等在内的功能体系。例如，划定生态保护红线这一制度充分显示了规划功能，通过对国土空间的科学管控，实现开发方式、开发强度的合理有序；自然资源资产产权制度则显示了独特的资源配置功能，运用市场机制将自然资源资产化，实现自然资源的优化使用和节约利用。最后，生态文明制度体系还是一个权力制衡体系和手段集成体系。在权力制衡方面，将公共权力与资本权力联系起来，在资源配置过程中对政府行政权力和行为进行约束，强化了市场的决定性作用，推动经济体制的完善和政治体制的改革。在手段集成方面，生态文明制度体系采取行政手段、经济手段、法律手段等多种手段相互配合，有效提升生态文明建设的质量和可持续性。

习近平同志指出，国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。国家治理能力与国家治理体系是相辅相成的有机统一体，只有科学的国家治理体系才能提高治理能力，只有不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

生态文明建设水平反映了国家治理能力的高低。综观我国生态文明建设的进程，建设水平不高反映了治理能力的缺失。虽然环境保护与可持续发展被立为基本国策与长期发展战略，但实际工作中对GDP的单纯崇拜，导致生产方式与产业结构调整“危机时”让位于总量增长，预防性战略“必要时”变身为“先污染后治理”的阶段性策略，战略发展的稳定性无法保障。虽然环境政策逐步渗透到其他政策领域，但实际工作中环境监督失控与处罚软弱，上下级政府、不同地区及管理部门间各自为政的情况时有发生，环境政策的协同性难以落实。虽然政府、非政府组织、企业以及个人的生态认同和环境治理的参与技能都有了不同程度的提高，但多主体的参与决策平台还很少，公众参与环境决策的广泛性与公平性不能持续。虽然我国参与生态环境的国际协作不断深入，与周边国家开展了资源利用、危机处置等深度合作，并主动参与了多项国际环境公约谈判和环境标准制定，但对全球环境治理的学习能力以及应对国际环境政治压力的技能尚需增强，对全球环境治理的适应性需要提高。在生态文明建设中进行合理的体制机制设计和法律规范安排，本身也就提升了国家治理能力，这是一种善治，结果是实现社会公共利益最大化。